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解析醫(yī)藥SPD服務的三大爭議

日期：2018/3/3

2011年，商務部啟動“醫(yī)藥物流服務延伸示范工程”，“院內(nèi)物流延伸”（又稱“醫(yī)藥SPD供應鏈管理”）這個名詞開始進入公眾的視野。2013年，47個醫(yī)藥物流延伸項目經(jīng)商務部及有關專家遴選，成為第一批醫(yī)藥物流服務延伸示范項目。華潤與天壇醫(yī)院的物流延伸項目、九州通與北大人民醫(yī)院的低值耗材統(tǒng)一配送項目、上藥與長海醫(yī)院的院內(nèi)物流項目等諸多龍頭商業(yè)企業(yè)的醫(yī)院創(chuàng)新服務試水項目都被列入其中。自此，醫(yī)藥SPD這一創(chuàng)新服務模式開始在全國各地遍地開花，成為近年來醫(yī)藥分銷業(yè)的創(chuàng)新標桿，也成為又一個劍拔弩張的戰(zhàn)場。


然而與此同時，相關爭議也持續(xù)不斷，主要在于三個方面。一是醫(yī)藥SPD服務是否等同于藥房托管？二是藥房管理服務提供方往往是藥品供應方，受托后往往會大幅提高自身供應份額，甚至出現(xiàn)獨家供應的局面。這一行為是否涉嫌壟斷？三是公立醫(yī)院藥房屬于公共服務單元，外包是否有法律依據(jù)？




爭議一：
SPD是否等同于藥房托管


從概念上來講，醫(yī)藥物流延伸（又稱“醫(yī)藥SPD供應鏈管理”）是指將醫(yī)院內(nèi)醫(yī)療物資的供應、庫存、加工、配送等工作進行集中物流管理服務一體化運行，替代醫(yī)院傳統(tǒng)的物資管理模式，提升醫(yī)院醫(yī)療物資管理效率，提升醫(yī)院運營現(xiàn)代化水平，降低醫(yī)療物資管理成本的一種供應鏈管理服務。藥房托管則是醫(yī)療機構把本應自己履行的藥房管理工作以合同的方式委托給他人代為履行，為此簽訂藥房托管協(xié)議，受托企業(yè)根據(jù)合同約定，承擔藥房管理工作。
兩模式在服務內(nèi)容有交叉，但在本質(zhì)上有較大區(qū)別。從服務內(nèi)容上來講，醫(yī)藥SPD供應鏈管理是對醫(yī)院整體醫(yī)藥物資內(nèi)部供應鏈運營管理的改造、優(yōu)化及提升，藥房管理只是其中一個環(huán)節(jié)。從本質(zhì)上來講，前者是政府購買服務的概念，經(jīng)營權與收益仍然歸屬于醫(yī)院。而后者則處于模糊地帶，介于經(jīng)營承包與委托管理之間。在通常情況下，藥房托管在服務內(nèi)容上屬于委托管理，收益仍然歸屬于醫(yī)院，但又與法律概念上的委托管理不同，受托方不收取管理費，反而需要支付托管費并通過藥品采購獲利，因此本質(zhì)上又屬于醫(yī)院藥品經(jīng)營管理權的承包。委托管理被法律認可，然而醫(yī)院藥房管理承包則違反了《醫(yī)療機構管理條例》第46條。






爭議二：
是否涉嫌壟斷？


我國對于壟斷行為的定義都基于《反壟斷法》。根據(jù)現(xiàn)行《反壟斷法》，經(jīng)營者可以通過公平競爭、自愿聯(lián)合，依法實施集中，擴大經(jīng)營規(guī)模，提高市場競爭能力。除了對于市場支配地位的經(jīng)營者在沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易的(獨家交易協(xié)議)，以及部分涉及價格的協(xié)議被視為違法之外，獨家供應即獨家交易協(xié)議一般不視為壟斷。
對于縱向壟斷，全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室編輯、出版的《中華人民共和國反壟斷法條文說明、立法理由及相關規(guī)定》第79頁有如下論述： 
  “縱向協(xié)議是指在生產(chǎn)或銷售過程中處于不同階段的經(jīng)營者之間(如生產(chǎn)商與批發(fā)商之間、批發(fā)商與零售商之間等)達成的協(xié)議。由于縱向協(xié)議的經(jīng)營者之間多數(shù)不具有競爭關系，本條對縱向協(xié)議界定為經(jīng)營者與交易相對人之間達成的協(xié)議。   相互之間沒有競爭關系的經(jīng)營者之間的縱向協(xié)議，除少數(shù)涉及價格的協(xié)議外，多數(shù)不會排除、限制競爭。因而不屬于反壟斷法所規(guī)制的壟斷協(xié)議。比如生產(chǎn)商與銷售商簽訂在一定區(qū)域內(nèi)的獨家銷售協(xié)議，其排除了在該區(qū)域其他銷售商銷售該生產(chǎn)商生產(chǎn)的該種商品的行為，實際上排除了名牌內(nèi)的競爭。但另一方面，該協(xié)議并不能排除其他生產(chǎn)商與其他銷售商簽訂獨家銷售協(xié)議，因此，獨家銷售協(xié)議雖然排除了品牌內(nèi)的競爭，但沒有排除甚至加劇了品牌間的競爭，并最終使消費者受益?？紤]到多數(shù)縱向協(xié)議對競爭的危害不想橫向協(xié)議那么直接或者明顯，實踐中許多國家對其采取合理性分析原則。但是，對涉及價格內(nèi)容的縱向協(xié)議，多數(shù)情況下采取本身違法原則”。
討論到壟斷，不得不提及深圳GPO被發(fā)改委勒令整改的事件。仔細梳理這一事件，不難發(fā)現(xiàn)其中被勒令整改的違規(guī)之處與醫(yī)藥SPD模式大相徑庭。
2017年4月7日，國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局發(fā)布《深圳市衛(wèi)計委承諾糾正公立醫(yī)院藥品集團采購改革試點中濫用行政權力排除限制競爭行為》。稱深圳衛(wèi)計委主要違反了《反壟斷法》第八條“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務只能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”以及第三十二條“行政機關不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”等規(guī)定，構成行政壟斷。主要違法行為主要有三條，一是只允許一家集團采購組織(經(jīng)遴選為全藥網(wǎng))提供藥品集團采購服務；二是限定深圳是公立醫(yī)院、藥品生產(chǎn)企業(yè)使用全藥網(wǎng)提供的服務；三是限定藥品配送企業(yè)由全藥網(wǎng)制定。
對比這一案例，醫(yī)藥SPD供應鏈管理服務并不存在其中所提的違法行為。首先，醫(yī)藥SPD供應鏈管理服務是由醫(yī)院組織公開招標，通過政府購買服務的形式確定服務承接方，并非行政強制指定。其次，其中可能涉及的獨家交易協(xié)議基于上文的分析也不構成縱向壟斷。






爭議三：
公共服務外包是否合法？


2014年，財政部、民政部、工商總局引發(fā)了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，明確政府購買服務的主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業(yè)單位。該規(guī)定賦予了醫(yī)院作為事業(yè)單位購買院內(nèi)供應鏈管理服務的正當性。
與此同時，管理辦法對于政府購買服務的方式也做了要求。根據(jù)第十七條，購買主體應當按照政府采購法的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。醫(yī)藥SPD管理服務都是通過公開招標或是邀請招標的形式確定承接主體，因此完全符合《政府購買服務管理辦法》的要求。




結(jié)論

醫(yī)藥SPD供應鏈管理服務是近年來醫(yī)院服務創(chuàng)新的標桿，為醫(yī)院打造現(xiàn)代化運營管理體系、提高院內(nèi)供應鏈管理的效率及安全性、提高患者就醫(yī)體驗立下汗馬功勞。與藥房托管所處的模糊地帶不同，企業(yè)為醫(yī)院提供的醫(yī)藥SPD供應鏈管理服務屬于“政府購買服務”范疇，在經(jīng)過招標程序保證公平的情況下，不屬于壟斷行為，合理合法。

信息來源：上藥觀察