衛計委權威解讀：關(guān)于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見(jiàn)（試行）
日期：2017/1/15
一、為什么要在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”？有何重要意義？
答：在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”，主要是針對當前藥品購銷(xiāo)過(guò)程中存在的環(huán)節較多和多級代理等突出問(wèn)題而采取的一項改革措施，目的是壓縮藥品流通環(huán)節，使中間加價(jià)透明化，進(jìn)一步推動(dòng)降低藥品虛高價(jià)格，減輕群眾用藥負擔。
由于歷史原因，藥品流通領(lǐng)域“多小散亂差”的狀況尚沒(méi)有得到根本改觀(guān)，藥品流通鏈條長(cháng)、流通秩序較混亂，掛靠經(jīng)營(yíng)、過(guò)票洗錢(qián)、買(mǎi)空賣(mài)空、帶金銷(xiāo)售等問(wèn)題突出，醫藥商業(yè)賄賂時(shí)有發(fā)生。藥品流通領(lǐng)域這些亂象相互作用、相互影響，推高了藥品價(jià)格，助長(cháng)了醫藥購銷(xiāo)腐敗行為，制約了醫藥衛生體制改革向縱深發(fā)展，給政府、社會(huì )和個(gè)人造成很大的損失。解決這些積弊已久的問(wèn)題，僅靠市場(chǎng)自發(fā)調節短期內難以取得明顯成效，必須通過(guò)醫療、醫保、醫藥聯(lián)動(dòng)改革，重拳出擊，加快治亂步伐?！皟善敝啤笔乾F階段治理藥品市場(chǎng)亂象的一項重要措施，要從維護國家和人民利益的高度，從促進(jìn)醫藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的大局出發(fā)，堅定不移地推行“兩票制”。
在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”具有重要意義。一是有利于減少藥品流通環(huán)節，規范流通秩序，提高流通效率，降低藥品虛高價(jià)格；二是有利于加強藥品監管，實(shí)現藥品質(zhì)量、價(jià)格可追溯，保障群眾用藥安全；三是有利于凈化流通環(huán)境，治理藥品流通領(lǐng)域亂象，依法打擊非法掛靠、商業(yè)賄賂、偷逃稅款等違法行為；四是有利于深化藥品領(lǐng)域改革，助推藥品企業(yè)轉型升級、做大做強，提高行業(yè)集中度，促進(jìn)醫藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現“三醫聯(lián)動(dòng)”改革。
二、“兩票制”是如何界定的？
答：“兩票制”是指藥品生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開(kāi)一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫療機構開(kāi)一次發(fā)票。鼓勵公立醫療機構與藥品生產(chǎn)企業(yè)直接結算藥品貨款、藥品生產(chǎn)企業(yè)與流通企業(yè)結算配送費用。
考慮到近年來(lái)藥品生產(chǎn)企業(yè)加快向科工貿一體化的集團型企業(yè)轉型，企業(yè)為擴大規模、降低經(jīng)營(yíng)成本、細化專(zhuān)業(yè)分工，設立商業(yè)公司統一銷(xiāo)售本企業(yè)（集團）的藥品，已成為企業(yè)發(fā)展的趨勢。另外，進(jìn)口藥品國內沒(méi)有生產(chǎn)廠(chǎng)家，只有國內總代理。因此，《關(guān)于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見(jiàn)（試行）的通知》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）規定藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿一體化的集團型企業(yè)設立的僅銷(xiāo)售本企業(yè)（集團）藥品的全資或控股商業(yè)公司（全國僅限1家商業(yè)公司）、進(jìn)口藥品國內總代理（全國僅限1家國內總代理）可視同生產(chǎn)企業(yè)。
另外，近年來(lái)一些藥品流通企業(yè)加快了兼并重組步伐，在全國布局設立子公司，加速向集團型企業(yè)發(fā)展，提高了藥品配送集中度和配送能力。為妥善解決好集團型藥品流通企業(yè)落實(shí)“兩票制”問(wèn)題，順應企業(yè)做大做強的需要，進(jìn)一步提高藥品配送集中度，同時(shí)也考慮到地方對集團型企業(yè)子公司實(shí)施監督管理的現實(shí)情況，《通知》規定藥品流通集團型企業(yè)與全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間出于業(yè)務(wù)需要的調撥藥品可不視為一票，但最多允許開(kāi)一次發(fā)票。藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)要按照公平、合法和誠實(shí)信用原則合理確定加價(jià)水平。
三、“兩票制”的實(shí)施范圍是怎么規定的？
答：綜合醫改試點(diǎn)?。▍^、市）和公立醫院改革試點(diǎn)城市的公立醫療機構要率先執行“兩票制”，鼓勵其他地區推行“兩票制”。2017年進(jìn)一步擴大“兩票制”實(shí)施范圍，爭取2018年在全國推開(kāi)。
四、目前推行“兩票制”是否具備條件？
答：在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”，是經(jīng)過(guò)認真研究和論證的。目前，推行“兩票制”具有很多有利條件：一是部分企業(yè)已經(jīng)自發(fā)形成“兩票制”。隨著(zhù)現代醫藥企業(yè)的發(fā)展，一些藥品生產(chǎn)企業(yè)自建營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò )，在重點(diǎn)城市直接銷(xiāo)售或委托配送，部分實(shí)現了 “兩票制”。二是部分大型流通企業(yè)的快速發(fā)展為推行“兩票制”提供了條件。近年來(lái)，一批大型藥品流通企業(yè)通過(guò)兼并重組，流通網(wǎng)絡(luò )進(jìn)一步健全，基本覆蓋到全國地市級層面和部分縣級層面。
在調研過(guò)程中，一些企業(yè)表示，在信息流和物流如此發(fā)達的今天，推行“兩票制”沒(méi)有障礙。三是符合國際通行做法。國外經(jīng)驗表明，藥品成為醫療機構成本后，通過(guò)市場(chǎng)競爭和政府調節綜合作用，流通鏈條通常會(huì )壓縮為“兩票”模式。歐美多數國家政府會(huì )限制藥品流通環(huán)節的利潤率，使企業(yè)在競爭中發(fā)展，推動(dòng)了“兩票制”和直銷(xiāo)格局的形成。四是三明市以及福建省已分別在全市和全省范圍內推行“兩票制”多年，藥品流通中間環(huán)節逐漸壓縮，流通市場(chǎng)得到凈化，藥品虛高價(jià)格不斷降低，產(chǎn)生了很好效果，取得了成功的實(shí)踐經(jīng)驗。五是隨著(zhù)今年營(yíng)改增（營(yíng)業(yè)稅改增值稅）的全面推開(kāi)，票據管理更加規范，為推行“兩票制”創(chuàng )造了有利條件。
五、在推行“兩票制”過(guò)程中可能會(huì )遇到哪些問(wèn)題和風(fēng)險？
答：一是“兩票制”在推行初期只覆蓋部分地區，還不能完全解決藥品層層推銷(xiāo)代理的問(wèn)題，藥品“帶金銷(xiāo)售”的問(wèn)題可能不會(huì )很快消失。但是隨著(zhù) “兩票制”實(shí)施范圍的不斷擴大，多級代理、非法掛靠、過(guò)票洗錢(qián)的空間將會(huì )進(jìn)一步被擠壓，直至完全消失，進(jìn)而為實(shí)現降低藥品虛高價(jià)格，凈化藥品流通環(huán)境提供有利條件，促進(jìn)三醫聯(lián)動(dòng)，深化醫藥衛生體制改革。二是在推行“兩票制”過(guò)渡期間，可能會(huì )對部分低價(jià)藥品、用量小的藥品的供應帶來(lái)一些影響。
由于這些藥品生產(chǎn)企業(yè)不愿零散銷(xiāo)售，配送企業(yè)大量采購之后因銷(xiāo)售量有限，面臨過(guò)期失效、經(jīng)濟損失等問(wèn)題，可能會(huì )影響到供應。為此，我們要求流通企業(yè)按照遠近結合、城鄉聯(lián)動(dòng)的原則，做到區域藥品配送城鄉一體化，打通鄉村藥品配送“最后一公里”。各地也可通過(guò)要求流通企業(yè)在配送用量大、利潤高藥品的同時(shí)，配送那些用量小、價(jià)格低的藥品，以總體保證利潤平衡和市場(chǎng)供應。三是推行“兩票制”可能會(huì )受到以代理、過(guò)票等為主要業(yè)務(wù)的部分企業(yè)反對和阻撓。但改革就是要動(dòng)這些企業(yè)的“奶酪”，規范企業(yè)行為，斬斷灰色利益鏈條，凈化藥品流通市場(chǎng)，加快形成以大型骨干企業(yè)為主體、中小型企業(yè)為配套補充的城鄉藥品流通網(wǎng)絡(luò )，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。
六、如何確?！皟善敝啤钡玫接行鋵?shí)？
答：對推行“兩票制”落地提出四點(diǎn)要求：一是嚴格執行藥品購銷(xiāo)票據管理規定。推行“兩票制”，關(guān)鍵是嚴格執行藥品購銷(xiāo)發(fā)票管理有關(guān)規定，從發(fā)票入手，從源頭控制，確?！皟善敝啤钡穆鋵?shí)。為此，分別對藥品生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)、醫療機構就落實(shí)“兩票制”提出明確要求。二是創(chuàng )造條件支持“兩票制”的落實(shí)。支持建設全國性、區域性的藥品物流園區和配送中心，推進(jìn)多倉協(xié)同配送；允許藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)異地建倉，在省域內跨地區使用本企業(yè)符合條件的藥品倉庫等。三是切實(shí)加強“兩票制”落實(shí)情況的監督檢查。藥品集中采購機構要將“兩票制”的執行情況作為藥品企業(yè)的投標、中標和配送資格的必備條件；衛生計生、中醫藥行政部門(mén)要對醫療機構執行“兩票制”情況加強監督檢查；藥監部門(mén)要將藥品企業(yè)實(shí)施“兩票制”情況納入日常檢查范圍；稅務(wù)部門(mén)要加強對藥品購銷(xiāo)發(fā)票及逃稅漏稅的稽查力度。各部門(mén)要各司其職，加強配合，共同推動(dòng)“兩票制”落實(shí)落地。四是加強政策宣傳解讀，營(yíng)造良好輿論氛圍。廣泛宣傳“兩票制”利國利民利企業(yè)，調動(dòng)各方面對“兩票制”改革措施的理解、支持和配合。
七、藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)和醫療機構應該如何執行“兩票制”？
答：為推進(jìn)“兩票制”落實(shí)落地，我們對藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)和公立醫療機構在貫徹執行中承擔哪些任務(wù)都作了明確規定。藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)銷(xiāo)售藥品，應當按照發(fā)票管理有關(guān)規定開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票或者普通發(fā)票（以下統稱(chēng)“發(fā)票”）。所銷(xiāo)售藥品還應當按照藥品經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規范（藥品GSP）要求附符合規定的隨貨同行單，發(fā)票的購、銷(xiāo)方名稱(chēng)應當與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。藥品流通企業(yè)購進(jìn)藥品，應主動(dòng)向藥品生產(chǎn)企業(yè)索要發(fā)票，發(fā)票必須由藥品生產(chǎn)企業(yè)開(kāi)具。到貨驗收時(shí)，應驗明發(fā)票、供貨方隨貨同行單與實(shí)際購進(jìn)藥品的品種、規格、數量等。核對一致并建立購進(jìn)藥品驗收記錄，做到票、貨、賬相符。對發(fā)票和隨貨同行單不符合國家有關(guān)規定要求，或者票、貨之間內容不相符的，不得驗收入庫。藥品購銷(xiāo)中發(fā)生的發(fā)票及相關(guān)票據，應當按照有關(guān)規定保存。
公立醫療機構在藥品驗收入庫時(shí)，必須驗明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用，不僅要向配送藥品的流通企業(yè)索要、驗證發(fā)票，還應當要求流通企業(yè)出具加蓋印章的由生產(chǎn)企業(yè)提供的進(jìn)貨發(fā)票復印件，兩張發(fā)票的藥品流通企業(yè)名稱(chēng)、藥品批號等相關(guān)內容互相印證，且作為公立醫療機構支付藥品貨款憑證，納入財務(wù)檔案管理。每個(gè)藥品品種的進(jìn)貨發(fā)票復印件至少提供一次。鼓勵有條件的地區使用電子發(fā)票，通過(guò)信息化手段驗證“兩票制”。
八、如何保證偏遠、交通不便的鄉、村藥品供應？
答：推行“兩票制”是一項重大改革舉措，必將在藥品流通領(lǐng)域引發(fā)一系列變革和調整。為保證改革平穩推進(jìn)，有序過(guò)渡，尤其是保證基層醫療衛生機構藥品供應，《通知》規定藥品流通企業(yè)為特別偏遠、交通不便的鄉（鎮）、村醫療衛生機構配送藥品，允許在“兩票制”基礎上再開(kāi)一次藥品購銷(xiāo)發(fā)票，但僅限于特別偏遠、交通不便的鄉（鎮）和村級基層醫療衛生機構。
九、對特殊藥品及特殊情況下，藥品采購如何處理？
答：為應對自然災害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急（搶?zhuān)┚鹊忍厥馇闆r，緊急采購藥品或國家醫藥儲備藥品，可實(shí)行特殊處理，以保證藥品供應。同時(shí)，對于麻醉藥品和第一類(lèi)精神藥品的流通經(jīng)營(yíng)，仍按國家現行規定執行。
信息來(lái)源：醫藥信息鏈
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