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王東進(jìn):醫保管理體制另起爐灶純屬瞎折騰

日期:2016/8/5

作者:中國醫療保險研究會(huì )  王東進(jìn)

摘要
堅守由社會(huì )保障部門(mén)統管包括醫療保險在內的各項社會(huì )保險事務(wù)的現行體制乃是符合客觀(guān)規律的“人間正道”,任何形式的另起爐灶的想法和做法都是倒行逆施、有百害而無(wú)一利的瞎折騰,是不會(huì )有什么生命力的,也是根本行不通的。必須警惕,必須防范,必須打??!
黨的十八大報告提出整合城鄉居民基本醫療保險制度以來(lái),經(jīng)過(guò)曠日持久的爭論、論證、協(xié)調、探索,終于盼來(lái)了《關(guān)于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見(jiàn)》(國發(fā)[2016]3號)。該“意見(jiàn)”盡管在如何整合基本醫療保險管理體制上措辭謹慎而含糊,但畢竟提出了“鼓勵有條件的地區理順醫保管理體制,統一醫保行政管理職能”的要求。這就給了地方一個(gè)相對寬松的空間和如何“理順”的主動(dòng)權,這不啻是一柄扶正祛邪的“尚方寶劍”。

國務(wù)院主管社會(huì )保險事務(wù)的部門(mén)(人社部)迅即跟進(jìn),以視頻會(huì )議形式貫徹部署國發(fā)3號文件精神,加快整合城鄉居民基本醫療保險制度的步伐。在前幾年先行“整合”的9個(gè)?。ㄊ?、區)的基礎上,又有北京、河北、內蒙、湖北、湖南、江西、新疆等省份明確由人社部門(mén)統一管理基本醫療保險制度,并在理順管理體制的基礎上,相繼出臺了“整合”的實(shí)施方案,還有一些省份也明確了歸口人社部門(mén)管理,正抓緊制定總體規劃,使得“無(wú)厘頭”遲滯了三年的“整合”工作得以走上正軌、駛入“快車(chē)道”。


截至目前,全國已有18個(gè)?。ㄊ?、區)實(shí)現了真正意義上的全方位的城鄉居民醫保的“整合”。這樣的“整合”體現全民醫保制度建設發(fā)展的客觀(guān)規律和內在邏輯,乃事所必然、勢之所趨、人之所盼,勢不可擋。


實(shí)踐是檢驗真理的唯一標準?!叭齻€(gè)有利于”,特別是人民群眾贊成不贊成、答應不答應、滿(mǎn)意不滿(mǎn)意(鄧小平語(yǔ)),則是檢驗改革舉措正確與否的核心標準。先期以理順管理體制為前提,實(shí)現制度“六統一”的?。ㄊ?、區)的實(shí)踐,以無(wú)可辯駁的事實(shí)(數據)證明,“整合”不僅是必要的、正確的,而且是可行的、有效的。

一是增強了醫保制度的同一性,促進(jìn)了社會(huì )公平;
二是降低了體制成本,提高了運行效率;
三是有效克服了“三分格局”(即制度分設、管理分割、資源分散)、“三重復”(城鄉居民重復參保、財政重復補貼、基礎設施和信息網(wǎng)絡(luò )重復建設)造成的嚴重浪費(山東省就剔除了7%左右的重復參保、重復補助,一年就節省8億多元的財政補助資金。每個(gè)地級市都“擠出”了2000—3000萬(wàn)元的“水分”,而濟寧市則“擠出”了1億多元的“水分”。照此匡算,僅此一項全國一年就可節省幾百億元財政資金);
四是提高了醫?;鸾y籌層次,基金規模增大,增強了抗風(fēng)險能力,大數法則得以彰顯;
五是精簡(jiǎn)了機構,避免了網(wǎng)絡(luò )系統“疊床架屋”式建設造成的浪費,實(shí)現了信息共享,使服務(wù)更便捷、監控更有力;
六是廣大參保者(尤其是農村居民)的醫療保障水平顯著(zhù)提高(調查數據顯示,山東省農村居民“目錄”內用藥由原先的1100多種增加到2400多種,就診購藥的協(xié)議醫療機構和藥店成倍增加,政策范圍內的費用報銷(xiāo)水平提高了10—15個(gè)百分點(diǎn))。

人民群眾對“整合”非常滿(mǎn)意(山東省東營(yíng)市的民調顯示,群眾的滿(mǎn)意度達到98%以上,居政府各項惠民舉措榜首)。

然而,就有那么為數不多的威權人士,偏要置常識、通識、規律和不爭的現實(shí)成就于不顧,固執己見(jiàn),剛愎自用。他們看到由社會(huì )保障部門(mén)統管各項基本醫療保險已成必然趨勢,而“一手托兩家的一肩挑”的體制夢(mèng)已是“落花流水春去也”,但仍于心不甘,于是又腦洞大開(kāi),另起爐灶,虛妄地設想一個(gè)所謂“第三方”機構管理基本醫療保險。如“××模式”那樣,撇開(kāi)社會(huì )保障部門(mén),另設一個(gè)與財政部門(mén)“合署辦公”的“醫保管理局”,或者交給商業(yè)保險公司管理;或者成立一個(gè)“大健康委員會(huì )”,把醫療、醫藥、醫保全管起來(lái),等等。


盡管手法和形式千變萬(wàn)化,但背后的“玄機”不變,就是不按社會(huì )保險法的規定讓社會(huì )保障部門(mén)統一管理基本醫療保險?!按蠼】滴瘑T會(huì )”聽(tīng)起來(lái)很美,但天底下能有一個(gè)把國民健康都包攬得了的部門(mén)嗎?!須知,“健康中國”作為一項國策和全面小康的目標,必須堅持黨委領(lǐng)導、政府主導、各部門(mén)配合、全社會(huì )參與、全民行動(dòng),豈是一個(gè)“大健康委員會(huì )”能包攬得了的?!


據說(shuō),有人已經(jīng)放出狠話(huà),“不達目的,死不瞑目”。如此這般地罔顧常識、規律與法律,決心與勁頭又如此之大、如此之狠,真不知所為何來(lái)、所為何益?!


先賢早有教言,必須堅持改革不動(dòng)搖,只能前進(jìn)不能倒退,倒退是沒(méi)有出路的,只能是死路一條。幾屆中央領(lǐng)導都明確指出,凡是已被實(shí)踐證明是行之有效的改革舉措,都要一以貫之地堅持下去,不動(dòng)搖、不懈怠、不折騰。


時(shí)賢在論及治國理政的方略時(shí),也引用了先哲老子的話(huà)“治大國如烹小鮮”。就是告誡大家:凡屬關(guān)涉國家治理和國計民生的舉措,一定要像“烹小鮮”那樣小心謹慎、精準施策,切不可視之易、舉措急,更不可來(lái)回折騰(須知,小鮮,即小魚(yú),是經(jīng)不起折騰的)。


任何一個(gè)清醒的、堅定的、有作為的改革者都應該“拒絕遺忘”。上述這些言猶在耳的教誨,某些自稱(chēng)“內行”且具有“雙重專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢”的人士難道都忘卻得一干二凈了嗎?!非要“另起”一個(gè)所謂“第三方”管理的“爐灶”不可,恰恰是于理不通、于法無(wú)據,純屬無(wú)益有害的瞎折騰。折騰只會(huì )將“小鮮”弄爛,只會(huì )給事業(yè)帶來(lái)危害、給國家造成損失。這樣的沉痛教訓在歷史上并不鮮見(jiàn)。前事不忘、后事之師,應當引為鏡鑒才是。

為了講清“另起爐灶”之荒誕與無(wú)稽,就得讓認知聚焦常識。因為,常識常常是常理、常規等客觀(guān)規律的體現。

首先,要弄清三個(gè)常識性的概念:醫療保險制度的“第三方”是誰(shuí)?什么是“第三方治理機制”?為什么要引入“第三方治理機制”?

正確的答案是(而且只能是):
醫療保險的第三方是指獨立于醫、患兩方之外的醫療保險經(jīng)辦管理方——社會(huì )保險管理部門(mén)。

第三方治理機制,就是由作為第三方的社會(huì )保險部門(mén)對社會(huì )醫療保險實(shí)施統一的綜合的全方位的監督管理。

之所以要引入第三方治理機制,是鑒于醫患兩個(gè)利益主體有各自的利益取向和利益驅動(dòng),且信息不對稱(chēng)。醫療服務(wù)提供方始終處于主動(dòng)、強勢的地位。就患者個(gè)體而言,始終處于被動(dòng)的弱勢的一方,難以充分表達自己的利益訴求和維護自身的合法權益。為了協(xié)調、平衡醫患雙方的利益關(guān)系,維護醫患雙方的合法權益(特別是維護患者的合法權益),在舉辦社會(huì )醫療保險制度時(shí)便引入了第三方治理機制。這是人類(lèi)聰明智慧的體現,也是實(shí)踐中獲得經(jīng)驗的結果。自上世紀四十年代英國著(zhù)名的《貝弗里奇報告》問(wèn)世以來(lái),已被實(shí)施社會(huì )醫療保險制度的國家和地區所認同、所采納、所實(shí)施,并收到良法善治的效果,成為國際社會(huì )的通識和通行做法。換句話(huà)說(shuō),這已是社會(huì )保險常識范圍的東西了。

我國實(shí)施的基本醫療保險制度(本質(zhì)上就是社會(huì )醫療保險),由社會(huì )保障部門(mén)管理醫保,不但是社會(huì )醫療保險制度的應有之義,而且是汲取了計劃經(jīng)濟時(shí)期公費勞保醫療管理體制沉痛教訓基礎上的改革成果。它既符合管理體制必須適應制度模式的基本原則,也符合國際通行做法。近20年的實(shí)踐(包括近年來(lái)整合城鄉居民醫保的實(shí)踐)證明,這個(gè)管理體制具有旺盛的生機與活力,也具有穩健的運行機理和管理效率,為確保全民醫保制度的公平與可持續發(fā)展,為協(xié)調、維護醫患雙方利益、促進(jìn)醫藥衛生事業(yè)的發(fā)展,發(fā)揮了不可替代的基礎性作用,功不可沒(méi)!

面對這樣一個(gè)良法善治式的醫保管理體制和管理成就,有的人非但不贊一詞,偏要棄之如敝履,另起爐灶,妄設一個(gè)“第三方”來(lái)管理,純屬有百害而無(wú)一利的瞎折騰。之所以作如是觀(guān),因其至少有如下五大弊端(危害)
弊端一:否定改革成果,開(kāi)歷史倒車(chē)
我國現行的由社會(huì )保障部門(mén)管理基本醫療保險的體制,是在總結了新中國成立以來(lái)實(shí)施了40多年的公費勞保醫療制度弊病叢生、亂象百出、難以為繼的教訓的基礎上,經(jīng)過(guò)1998年3月九屆全國人大一次會(huì )議批準的國務(wù)院機構改革方案(撤銷(xiāo)勞動(dòng)部,成立勞動(dòng)和社會(huì )保障部)確立的。這個(gè)管理體制既是改革成果,又是國家最高立法機關(guān)的授權,豈能容忍任意動(dòng)搖和顛覆。無(wú)論變換何種手法、耍出什么花樣,另辟蹊徑,另起爐灶,虛設妄定所謂“第三方”管理機構,都是在有意無(wú)意地否定改革成果,挑戰全國人大的權威,開(kāi)歷史倒車(chē),回歸計劃經(jīng)濟時(shí)期的舊體制。


某省“××模式”的要害(也是一些人最感興趣的“創(chuàng )新經(jīng)驗”),就是它將醫保管理集中于“醫改辦”(也就是后來(lái)的“醫保局”),本質(zhì)上是計劃經(jīng)濟時(shí)期舊體制的回歸,與中央關(guān)于醫衛改革“四分開(kāi)”的方向背道而馳,也與作為公共財政管理的部門(mén)職能相悖。就管理體制(此處無(wú)意也無(wú)須全面評鑒該市其他改革舉措)而言,這個(gè)“模式”并不具備創(chuàng )新、改革、進(jìn)步的積極意義,是不可持續、不可復制,更不應強力推廣的新瓶裝舊酒的“模式”。


弊端二:違反社會(huì )保險法
2010年出臺的《中華人民共和國社會(huì )保險法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“社會(huì )保險法”),是我國社會(huì )保險領(lǐng)域的最高法律規范,具有劃時(shí)代和里程碑的意義。社會(huì )保險法的出臺與實(shí)施,標志著(zhù)我國包括基本醫療保險在內的社會(huì )保險制度的建設、管理和發(fā)展從茲有法可依,邁上了依法參保、依法施保、依法治保的法制化軌道。雖然該法在某些方面和環(huán)節的措辭還比較原則,授權的地方也比較多,但是將新農合界定為基本醫療保險制度,由國務(wù)院主管社會(huì )保障工作的部門(mén)管理,具體管理辦法由國務(wù)院制定則是明確的(詳見(jiàn)社會(huì )保險法第一章第七條)。

法律是國之重器,是具有根本性、全局性、穩定性的。其嚴肅性和權威性就在于它具有不容違忤的法律效力,不能朝令夕改,守得住,才能行得遠。社會(huì )保險法僅僅才實(shí)施五年,其法律效力尚未充分彰顯,倘若就要改弦易轍,豈不是視法律為兒戲,最高立法機關(guān)制定的法律還有什么嚴肅性、穩定性和權威性可言?!奉勸某些威權之士,應當增強法制意識,尊重維護法律的權威,千萬(wàn)不可有權就任性!

弊端三:違背管理體制必須適應制度模式的基本原則和國際通識
管理體制屬于上層建筑的范疇,必須適應制度模式的需要,并反作用于制度運行。社會(huì )醫療保險制度本身的特殊性和復雜性,決定了它必須引入第三方(社會(huì )保障部門(mén))治理機制,這在醫療保險發(fā)展的實(shí)踐中已被國際社會(huì )所認可,也被實(shí)施社會(huì )醫療保險制度的國家和地區所采納(實(shí)施國家衛生福利計劃的國家和地區另當別論),成為國際通識和通行做法(前文已述及,此處不贅)。而個(gè)別威權人士不知是閉目塞聽(tīng)、孤陋寡聞,還是有意無(wú)視這些幾近常識的通識,亦或是要別出心裁,鬧出點(diǎn)“非同凡響”的“轟動(dòng)效應”呢?余生也愚,難以揣度。但有一條是可以肯定的,所謂現代治理就是要按照國際上公認的常識辦事。如果連這一條都不承認,還侈談什么現代治理呢?!

弊端四:撕裂統一的社會(huì )保障制度體系
社會(huì )保險制度的普遍性、同一性原則,是實(shí)現其公平性、可及性和可持續性的基礎和前提。因此,社會(huì )保險制度必須統籌謀劃、統一政策、統一標準、統一管理,等等(時(shí)下稱(chēng)為“六統一”)。也正因為如此,在1998年國務(wù)院機構改革時(shí),才經(jīng)人大批準組建勞動(dòng)和社會(huì )保障部,將分散在幾個(gè)部門(mén)的社會(huì )保險管理職能劃歸勞動(dòng)和社會(huì )保障部(只有社會(huì )福利、社會(huì )救助等業(yè)務(wù)還留在民政部門(mén))。這項改革對推進(jìn)我國社會(huì )保險改革和發(fā)展,發(fā)揮了極其重要的作用,在短短的十幾年時(shí)間里就建立了以基本養老、基本醫療、失業(yè)、工傷、生育等五大險種為主體的“三縱三橫”的具有中國特色的社會(huì )保障制度體系,特別是在“十二五”時(shí)期基本養老、基本醫療保險制度基本實(shí)現了城鄉居民全覆蓋,進(jìn)展之迅速、成就之巨大,國人額手稱(chēng)贊,國際社會(huì )高度評價(jià)和無(wú)比艷羨。實(shí)踐雄辯地證明,這一改革是成功的,是具有劃時(shí)代意義的。

由于我國的醫保改革是漸進(jìn)式推進(jìn)的,基本醫療保險制度是分三大塊(職工、城鎮居民、農村居民)漸進(jìn)式梯次進(jìn)行的。農村先是實(shí)行合作醫療制度,后由于政府財政投入,且逐步占到基金的大頭(80%左右),發(fā)展成新型農村合作醫療制度(簡(jiǎn)稱(chēng)“新農合”),2010年出臺的社會(huì )保險法才將其納入基本醫療保險的范疇。由于歷史的原因,管理職能仍停留在管理合作醫療的衛生部門(mén),形成不合時(shí)宜的“三分格局”(制度分設、管理分割、資源分散),造成了“三重復一浪費”(重復參保、重復補助、重復建設、嚴重浪費),既影響了制度的公平又損害了管理的效率,給參保者造成諸多不便和不公。黨的十八大報告提出了整合城鄉居民基本醫保制度的要求,盡管由于眾所周知的原因,“整合”被拖延了三年多才加大了推進(jìn)力度?!靶钪染?,其發(fā)必速”?!罢稀钡膭蓊^銳不可當,“整合”的進(jìn)展前所未有。標志著(zhù)建立統一的健全的完整的社會(huì )保障制度體系正在邁向新的階段,開(kāi)創(chuàng )新的局面和新的境界。怎不令人歡欣鼓舞!

然而,潮流之下有暗流。少數人妄設的“第三方”(包括回歸舊體制和“大健康”機構在內)就是值得警惕和防范的暗流。如果讓這股暗流成為橫流,統一健全完整的社會(huì )保障制度體系又要被撕裂,又將回到政出多門(mén)、“五龍治水不旱就澇”的不堪局面,近20年改革取得的成果將被葬送,又怎能不叫人痛心疾首?!

弊端五:另起爐灶必然造成嚴重的損失和浪費
體制改革的一個(gè)重要價(jià)值取向是,降低體制成本、提高管理效率。這也是衡量一項改革舉措是否正確、是否有價(jià)值的重要標準。

由社會(huì )保障部門(mén)統管各項社會(huì )保險業(yè)務(wù)的管理體制,經(jīng)過(guò)近20年的建設和發(fā)展,不但在機構設置、隊伍建設、人才培訓、基礎設施等方面已形成相對健全的合理布局和有效管理的運行機制,而且積累了較為豐富的既符合社??陀^(guān)規律又體現時(shí)代特征的管理經(jīng)驗,取得了舉世公認的良好的治理成果。不但保證了制度的公平、穩健和持續發(fā)展,而且在助推醫衛體制改革、促進(jìn)醫藥衛生事業(yè)發(fā)展等方面也發(fā)揮了十分重要的基礎性作用。如果硬是不顧現實(shí)和后果地另起爐灶,無(wú)論采取何種形式都會(huì )撕裂社保制度體系,破壞集約管理效應,給國家和社保事業(yè)造成極大的損失和浪費。


擇其大端,至少在這幾個(gè)方面的損失浪費就十分驚人:


一是已經(jīng)建立起來(lái)的信息系統又得解構,或改造或重建。按一個(gè)中等城市9000萬(wàn)元—1億元、一個(gè)縣(區)500萬(wàn)元左右匡算,全國至少要耗資千億元之巨;

二是現在已經(jīng)有9億多人所持的社???,也要重新改換,其成本和工作量之大可想而知;

三是另建一套機構,全國上下又要增加多少人員編制和辦公場(chǎng)所,需要巨大的財政投入,這在經(jīng)濟下行和財政收入吃緊的情況下,又要給國家增加沉重負擔;

四是另起爐灶后信息網(wǎng)絡(luò )不能貫通、口徑不能統一、信息不能共享,恐怕連一個(gè)真實(shí)可靠的數據都得不到,還侈談什么標準化、信息化、精準化管理?!


“天若有情天亦老,人間正道是滄?!?。綜上所述,基本結論是,堅守由社會(huì )保障部門(mén)統管包括醫療保險在內的各項社會(huì )保險事務(wù)的現行體制乃是符合客觀(guān)規律的“人間正道”,任何形式的另起爐灶的想法和做法都是倒行逆施、有百害而無(wú)一利的瞎折騰,是不會(huì )有什么生命力的,也是根本行不通的。必須警惕,必須防范,必須打??!
詳見(jiàn)《中國醫療保險》2016年第8期

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