11省、200地市實(shí)行兩票制？落地尚欠“三把火”！
日期：2016/5/19
為什么要推行“兩票制”？
因為有7號文在，不會(huì )禁絕“一票制”。所以，推行“兩票制”主要是為了限制“三票制”及更多的票制。而限制多票制，則是為了限制一種掛靠走票現象——即一些沒(méi)有合法經(jīng)營(yíng)資格或缺乏正常經(jīng)營(yíng)能力但有廣闊人脈渠道的中間商，通過(guò)掛靠獲得受掛靠方的經(jīng)營(yíng)資格和市場(chǎng)聲望，然后以走票銷(xiāo)售的方式獲得己利。如果普遍推行“兩票制”，就杜絕了這些走票公司的非法經(jīng)營(yíng)、非法獲利之路。
實(shí)際上，現在掛靠、走票的非法經(jīng)營(yíng)，難度已經(jīng)越來(lái)越大。實(shí)際情況是：銷(xiāo)售到醫療機構的藥品其價(jià)格是確定的。無(wú)論是招標定價(jià)還是議價(jià)定價(jià)，都與幾票制無(wú)關(guān)。在終端消費價(jià)已定的前提下，如果“票”多、環(huán)節多、分利多，必然壓縮生產(chǎn)企業(yè)的已有利潤空間。所以，除非多一“票”能給企業(yè)帶來(lái)好處(比如使回扣實(shí)施方式合法化)，否則，作為起頭的藥品生產(chǎn)企業(yè)也罷，作為中間的藥品流通企業(yè)也罷，絕不會(huì )去接受掛靠、提供走票，進(jìn)而流失利潤。
從這一點(diǎn)上說(shuō)，推行“兩票制”既是生產(chǎn)企業(yè)對絕大多數藥品規范銷(xiāo)售的內在規定(雖然這會(huì )促使一些傳統的銷(xiāo)售方法被淘汰)，也是流通領(lǐng)域建立正常流通秩序的客觀(guān)需要(雖然這會(huì )促使一些不規范的公司退出經(jīng)營(yíng))。
從歷史來(lái)看，“兩票制”源于當年的廣東陽(yáng)光采購提出，后在福建省第八標中落地發(fā)芽，隨著(zhù)新醫改的不斷推入，“兩票制”的生存土壤與環(huán)境日益豐潤，在全國范圍內推廣的思路似乎越來(lái)越清晰，但是要使其實(shí)施落地，必須從首先解決其在法律、法規層面上“建章立制”的問(wèn)題。目前，關(guān)于“兩票制”如何出臺相關(guān)管理規定與實(shí)施細則，政策是國家層面的和還是各省自行制定相關(guān)法則尚未明確，如果省級層面制定，是省屬某個(gè)部門(mén)制定還是采購聯(lián)席會(huì )議的相關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文？
先看看福建省第八標中關(guān)于“兩票制”的相關(guān)法則性文件——《福建省食品藥品監督管理局關(guān)于印發(fā)福建省藥品集中采購招標配送三個(gè)管理辦法的通知》（閩食藥監市〔2009〕340號），其中主要有三個(gè)適用性文件組成《福建省藥品集中采購生產(chǎn)企業(yè)投標資質(zhì)認定及管理辦法》、《福建省藥品集中采購配送企業(yè)資質(zhì)認定及管理辦法》、《福建省藥品集中采購配送監督管理辦法》。福建省的文件出臺是根據《福建省人民政府批轉省發(fā)改委、省衛生廳等六部門(mén)關(guān)于福建省2009年醫藥衛生體制改革實(shí)施方案的通知》（閩政文〔2009〕155號）和《福建省人民政府辦公廳轉發(fā)省衛生廳、省政府糾風(fēng)辦等八部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步規范醫療機構藥品集中采購工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》（閩政辦〔2009〕140號）規定要求，由福建省食品藥品監督管理局牽頭制定的。
在法規中規定誰(shuí)是“兩票制”監督執行的主體，這個(gè)燙手的“山芋”誰(shuí)接？
從福建省來(lái)看，是由省級食品藥品監督管理部門(mén)牽頭制定，監督執行?？v觀(guān)全國，各省都在摩拳擦掌、躍躍欲試，但各地牽頭部門(mén)和討論內容各有異同，某些省份是省食品藥品監督管理局牽頭，某些省份是衛計委牽頭……比如，4月27日，江蘇省食藥監局流通管理處下發(fā)通知，明確提出綜合醫改試點(diǎn)省份要在全省范圍內推行“兩票制”，并要求各相關(guān)單位在2016年5月5日前，結合實(shí)際提出具體意見(jiàn)和建議進(jìn)行反饋。此外，陜西省衛計委近日也召開(kāi)了座談會(huì )，探討“兩票制”對行業(yè)的影響、具體推行舉措等內容。
從福建省的三個(gè)法規性文件來(lái)看，其中對生產(chǎn)企業(yè)、配送企業(yè)執行“兩票制”的條款做出了明確，對原醫療機構市場(chǎng)自由選擇配送企業(yè)的市場(chǎng)行為進(jìn)行了行政干預，高度集中到11家配送企業(yè)完成全省的公立醫療機構的藥品配送任務(wù)，并對其違法相關(guān)規定做出了相關(guān)的處罰措施，對實(shí)施監督的部門(mén)和技術(shù)手段也進(jìn)行了描述。
福建相關(guān)條款是如何規定的：
對于藥品生產(chǎn)企業(yè)，在《福建省藥品集中采購生產(chǎn)企業(yè)投標資質(zhì)認定及管理辦法》規定“中標的生產(chǎn)企業(yè)違反以下條款的，取消中標品種的中標資格，并取消該企業(yè)在福建省下1－2個(gè)輪次的投標資格，列入黑名單進(jìn)行公告”。其下的第六款就涉及“兩票制”的具體規定“中標藥品通過(guò)接受委托配送的經(jīng)營(yíng)企業(yè)以外的企業(yè)、單位（代理）轉票的”；對于經(jīng)營(yíng)配送企業(yè)，在《福建省藥品集中采購配送企業(yè)資質(zhì)認定及管理辦法》中規定“取得配送資質(zhì)的藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，違反以下條款的，取消配送資質(zhì)及下1－2個(gè)輪次的配送資質(zhì)，并列入黑名單進(jìn)行公告?！逼湎碌牡谌顚?xiě)明“兩票制”的具體規定“從中標品種的生產(chǎn)企業(yè)以外的企業(yè)、單位（含該生產(chǎn)企業(yè)所屬的流通企業(yè)）購進(jìn)中標藥品的”。
如何實(shí)現監管？
做為福建省將主體的監管責任落實(shí)到省食品藥品監督管理部門(mén)，源于兩票制主要管理是配送企業(yè)到醫院是否是第二次流轉開(kāi)票，所以在對經(jīng)營(yíng)企業(yè)中做出了“取得配送資質(zhì)的藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，所有經(jīng)營(yíng)委托配送的中標品種必須單獨建帳，并與藥品監管部門(mén)電子監管網(wǎng)絡(luò )聯(lián)網(wǎng)，接受藥監部門(mén)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監管”的相關(guān)規定來(lái)實(shí)現監控。
從目前福建的實(shí)施“兩票制”的落地和監管來(lái)看，筆者認為還是主要通過(guò)制定相關(guān)法規的嚴厲處罰措施、藥品電子監管碼、要求配送公司單獨建賬等行政措施來(lái)實(shí)現監管，但是未來(lái)“兩票制”在全國遍地落地生根，是否也會(huì )采取上述監管措施或將有更好的監控措施呢？
目前福建的監管措施還是人為因素主觀(guān)性較大，主要靠抽查和動(dòng)態(tài)監控。但只有“制度+信息化技術(shù)手段”的管理才是科學(xué)的管理。
結合國家的醫改政策和相關(guān)要求，“兩票制”的科學(xué)監管應該可以從藥品質(zhì)量追溯體系建設、國家藥管平臺、省級藥品采購平臺等現代信息化技術(shù)平臺來(lái)入手統籌規劃，“兩票”要控制的核心是流轉次數和配送企業(yè)的采購源頭這兩個(gè)環(huán)節，可以采用類(lèi)似于浙江的新的省級藥品采購平臺，由醫療機構的采購訂單信息直接發(fā)往生產(chǎn)企業(yè)端，由生產(chǎn)企業(yè)操作分配給配送企業(yè)配送，完善系統實(shí)現 “信息流、商流、資金流”的“三流合一”，并在系統中建立某一藥品的發(fā)票流轉次數信息預警功能，實(shí)現動(dòng)態(tài)監控和信息化監管水平。
信息來(lái)源：醫藥信息鏈
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