獨家：第27屆全國醫藥經(jīng)濟信息發(fā)布會(huì )智庫資料搶鮮看！(一)
日期：2015/10/23
第27屆全國醫藥經(jīng)濟信息發(fā)布會(huì )即將于10月27-29日在江蘇省泰州市舉行，是不是迫不及待想聽(tīng)到現場(chǎng)的重磅報告？別急！我們已經(jīng)準備了特別福利，從第27屆全國醫藥經(jīng)濟信息發(fā)布會(huì )專(zhuān)題資料輯中摘錄12篇深度報告，在《醫藥經(jīng)濟報》微信平臺獨家發(fā)布。從政策趨勢預判到市場(chǎng)格局分析，“純干貨”喂飽你！
本期發(fā)布的信息會(huì )智庫資料為以下八篇：
①公共安全體系下食品、藥品安全監管工作定位
②2016年我國藥品集中采購趨勢預判及政策建議
③醫藥流通企業(yè)現狀與發(fā)展思考
④藥品關(guān)聯(lián)審評對藥用輔料行業(yè)的影響
⑤“后立普妥時(shí)代”的調血脂藥物市場(chǎng)
⑥2015年上半年藥品零售市場(chǎng)分析
⑦中國醫藥電商的發(fā)展現狀與趨勢分析
⑧上海市樣本醫院抗高血壓藥物應用現狀和趨勢
公共安全體系下食品、藥品安全監管工作定位
第27屆全國醫藥經(jīng)濟信息發(fā)布會(huì )獨家特約撰稿人
趙鵬
中國政法大學(xué)法治政府研究院 副教授
十八大以來(lái)，我國政府對安全問(wèn)題的關(guān)注日益強烈，國家安全、公共安全等問(wèn)題逐漸成為決策層面考慮的中心問(wèn)題之一。與此同時(shí)，政府對安全內涵的理解亦有深刻調整。在國土安全、社會(huì )秩序安全等傳統安全問(wèn)題仍然受到穩定關(guān)注的同時(shí)，一些非傳統安全問(wèn)題被納入整體安全體系予以系統考慮。其中，食品藥品安全問(wèn)題被納入公共安全體系予以部署，意義重大。
直到本世紀初，政府僅將食品、藥品問(wèn)題與其他產(chǎn)品問(wèn)題一樣，視為普通市場(chǎng)秩序問(wèn)題，并未上升到公共安全層面。2012年，十八大報告首次提出強化公共安全體系的要求，但該報告尚未明確將食品藥品安全納入公共安全體系。此后，十八屆三中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)再次強調“健全公共安全體系”，并將食品、藥品安全納入公共安全體系的范疇。而且，食品藥品安全被置于公共安全體系的首位予以表述。
2015年5月29日，政治局就健全公共安全體系進(jìn)行集體學(xué)習，五名報告人中，有兩名來(lái)自于食品藥品監管領(lǐng)域(包含農產(chǎn)品質(zhì)量安全監管領(lǐng)域)。同時(shí)，習近平在主持學(xué)習時(shí)強調，“用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問(wèn)責，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系，堅持產(chǎn)管并重，嚴把從農田到餐桌、從實(shí)驗室到醫院的每一道防線(xiàn)”。
提供安全保障始終是人民需要政府最重要理由。食品藥品安全問(wèn)題被納入公共安全體系，意味著(zhù)對這一問(wèn)題的處理應當處于整個(gè)政府議程的核心環(huán)節。
同時(shí)，食品藥品安全是作為非傳統安全因素新近納入公共安全體系的，在新近有關(guān)公共安全的政策文件中，又是作為首要問(wèn)題予以表述的，這種位序說(shuō)明了其在整個(gè)公共安全體系中具有獨特的地位。
食品藥品安全屬于公共安全體系中的“民生安全”的核心
政府職能需要因時(shí)代需求而變遷，關(guān)于公共安全的內涵也需要回應不同時(shí)期經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的獨特問(wèn)題而變化。早期的安全觀(guān)因對社會(huì )整體秩序的關(guān)注多于對個(gè)體權利的關(guān)注，在近年不斷遭受質(zhì)疑，因為它忽略了社會(huì )秩序的終極目標——“對個(gè)體的保護”。在此背景下，強調“人的安全”的新安全觀(guān)念迅速興起，并在聯(lián)合國等國際組織獲得廣泛認可。
“人的安全”的概念雖然未被我國政府直接使用，但是其理念卻深刻地影響了政策制定，突出表現便是近年來(lái)我國政府對民生的強調。在這一思路下，我國政府先后將安全生產(chǎn)、防災減災救災納入公共安全體系。
然而，安全生產(chǎn)、防災減災救災對人的保護范圍亦有限，公共安全體系對民生安全的回應仍然不徹底。食品藥品安全被納入公共安全體系，彌補了這一缺陷，從而使得整個(gè)公共安全體系不僅關(guān)注極端事件，而且關(guān)注日常的民生;不僅關(guān)注極端生命威脅，而且關(guān)注潛在的健康風(fēng)險，從而構成了公共安全體系中民生安全的核心部分。
食品藥品安全屬于當下公共安全體系建設中的薄弱環(huán)節
經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展狀況不同，不同社會(huì )所面臨的影響公共安全的主要問(wèn)題也會(huì )有差異。食品藥品安全被列為健全公共安全體系的部分，并被《決定》放在公共安全體系的首要位置予以表述，說(shuō)明這一問(wèn)題已經(jīng)成為影響我國公共安全的重要短板，亟待加強。
一方面，食品藥品監管能力建設長(cháng)期滯后。改革開(kāi)放造就了我國的經(jīng)濟奇跡，但也客觀(guān)上導致對食品藥品等領(lǐng)域監管能力建設長(cháng)期不足，赤字巨大。此外，近年來(lái)，食品藥品領(lǐng)域的監管體制不斷調整，一直未能穩定，客觀(guān)上也影響了監管能力建設。
另一方面，社會(huì )對食品藥品安全的主觀(guān)需求迅速提升。與對社會(huì )治安等公共安全領(lǐng)域，政府歷來(lái)高度敏感，主動(dòng)調控不同，食品藥品安全被納入公共安全體系，在某種程度上是公共輿論倒逼的結果。
監管能力建設長(cháng)期滯后與公眾需求迅速增加，使得近年來(lái)我國食品藥品安全的脆弱性日漸暴露，也使得過(guò)去一段時(shí)間政府在食品藥品監管上承受了極大的壓力。
將食品藥品安全列為公共安全體系的首位，還反應了這一領(lǐng)域的復雜性。與社會(huì )治安、安全生產(chǎn)、防災減災救災等領(lǐng)域不同，食品藥品領(lǐng)域雖然很少產(chǎn)生大量生命損失或巨大財產(chǎn)毀滅的突發(fā)事件，但是，這一領(lǐng)域的隱患會(huì )長(cháng)期、持續地從生理-心理-社會(huì )三個(gè)層面產(chǎn)生巨大影響，產(chǎn)生大量難以治理的復合型的問(wèn)題。
首先，從生理角度而言，食品藥品產(chǎn)業(yè)鏈條長(cháng)，影響健康的風(fēng)險點(diǎn)眾多。
其次，從心理角度而言，個(gè)體對食品藥品安全的心理反應存在大量不確定甚至非理性的因素，容易引發(fā)衍生事件。
第三，從社會(huì )角度而言，食品藥品的特性決定了這一問(wèn)題很容易被放大，衍生大量社會(huì )事件。
上述生理、心理、社會(huì )三個(gè)層面，每個(gè)層面具有大量復雜問(wèn)題需要予以處理，同時(shí)，三個(gè)層面亦會(huì )相互作用，產(chǎn)生大量復合型的問(wèn)題，加大了治理的難度。
從市場(chǎng)秩序到公共安全定位的變化，絕非簡(jiǎn)單的修辭調整，而意味著(zhù)需要用新的視角來(lái)審視食品藥品安全監管工作。
公共安全是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的基礎性條件，食品藥品安全被納入公共安全體系，意味著(zhù)這一領(lǐng)域的問(wèn)題已經(jīng)構成對公共領(lǐng)域的“存在性威脅”。與此同時(shí)，將食品藥品安全列入公共安全，也意味著(zhù)這一領(lǐng)域的“公共產(chǎn)品”屬性得以強調。
實(shí)際上，與其他政府職能領(lǐng)域不同，在公共安全領(lǐng)域，政府對信息的需求大大增加，因為潛在的風(fēng)險總是比已經(jīng)發(fā)生的危害大得多，這需要政府投入大量資源擴大其監測的范圍。特別是在食品藥品這一產(chǎn)業(yè)鏈條長(cháng)，風(fēng)險環(huán)節多的領(lǐng)域，要實(shí)現從農田到餐桌、從實(shí)驗室到醫院的安全，不能停留于口號，而要踏踏實(shí)實(shí)地建設各項監管的基礎設施。
將食品藥品納入公共安全體系，意味著(zhù)對公共安全支出的結構需要系統調整，確保公共安全體系內各個(gè)部分能夠得到均衡配置、薄弱環(huán)節能夠盡快得到修正。
此外，還需要通過(guò)改革投入方式，提高這一領(lǐng)域公共產(chǎn)品的產(chǎn)出效率。長(cháng)期以來(lái)，政府對監管領(lǐng)域的投入還是通過(guò)傳統方式，政府購買(mǎi)服務(wù)，公私合作等新型方式運用不足。
重視部門(mén)間協(xié)同，形成整合應對的能力
從市場(chǎng)秩序監管到公共安全維護，意味著(zhù)食品藥品監管不再是一個(gè)單純的行業(yè)監管的問(wèn)題，而是各級政府整體上的核心職責。公共安全的維護是非常復雜的系統工作，監管主責部門(mén)所分配的和所能汲取的資源，包括人力、財力、技術(shù)支撐、法定職權等都是有限的。很多時(shí)候它們需要依賴(lài)、運用其他部門(mén)的資源才能有效完成監管任務(wù)達成。
同時(shí)，確保食品藥品安全雖然需要強化監管，但卻遠非僅僅監管就能解決。產(chǎn)業(yè)結構的調整、技術(shù)支撐的進(jìn)步等等均影響食品藥品安全的水平。相反，監管的完善本身也有利于促進(jìn)其他事業(yè)的進(jìn)步。
實(shí)際上，公共安全“體系”的提出，就表明公共安全的維護需要貫徹總體安全觀(guān)，通過(guò)體系化的建設努力達到整個(gè)各個(gè)政府部門(mén)之間的“信息共享、監管互認、執法互助、安全互?！?。因此，各級政府需要將其視為整體事業(yè)的重要部分之一，協(xié)調各個(gè)部門(mén)的力量，系統推進(jìn)。
然而，我國部門(mén)之間合作沒(méi)有形成制度化的機制，一些政府部門(mén)在面對其他部門(mén)的合作需求時(shí)，由于合作費時(shí)費力，而不合作沒(méi)有制約機制，因而往往選擇不合作，降低了監管的效率。食品藥品安全上升為公共安全當務(wù)之急的要求便是在食品藥品領(lǐng)域建立推進(jìn)部門(mén)合作的有效機制，以增強政府內部資源動(dòng)員、整合的能力。在食品藥品領(lǐng)域，食品安全委員會(huì )等協(xié)調機構已經(jīng)建立，但成立時(shí)間較晚，尚需在工作機制建設等方面大力推進(jìn)，以切實(shí)的發(fā)揮作用。
其他公共安全領(lǐng)域屬于應急管理的范疇，精細化要求不高。與此不同，食品藥品監管屬于比應急管理更為前端的風(fēng)險管理的范疇，它需兼顧長(cháng)期與近期、平衡經(jīng)營(yíng)者與消費者、綜合衡量技術(shù)可行性和公眾心理期待、考慮大量系統性因素。這是一個(gè)龐大的工程，對管理的精細化程度要求更高。
由于體制的特點(diǎn)，我國行政管理體系組織動(dòng)員能力強。但是，由于行政管理體制改革尚處于推進(jìn)階段，精細化管理的能力缺失明顯。將食品藥品納入公共安全體系，意味著(zhù)需要投入大量精力，在這一領(lǐng)域推進(jìn)制度的精細化建設。
首先，因應食品藥品產(chǎn)業(yè)鏈條長(cháng)，風(fēng)險隱患點(diǎn)多的特點(diǎn)，在明確責任的基礎上細化分工，形成責任明確、制度規范、操作標準的公共安全管理體系。
其次，針對食品藥品安全所特有的生理-心理-社會(huì )多重影響的復雜性，建立規范的決策體系。未來(lái)需要建構能夠促進(jìn)專(zhuān)家與民眾、技術(shù)判斷與價(jià)值選擇有效對話(huà)的制度，一方面建構開(kāi)放透明的決策程序確保各利益攸關(guān)方就不確定問(wèn)題充分溝通、商談;另一方面，確保通過(guò)法定程序得出的監管結論不輕易變動(dòng)，形成穩定的預期。
信息來(lái)源：醫藥經(jīng)濟報
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